惠州市人大开门立法 破解突出问题

　　为保护一个湖立一部法!从2020年3月开始，惠州西湖将撑起法律“保护伞”。

　　备受关注的《惠州西湖风景名胜区保护条例》(下称“条例”)于2019年8月27日在惠州市十二届人大常委会第二十五次会议上表决通过，并于9月28日经省十三届人大常委会第十四次会议审查批准，明确条例自2020年3月1日起施行。

　　历时3年，经历了三次人大常委会审议、数十次调研、三十几轮修改。记者从惠州市人大常委会法工委获悉，该条例立法充分体现了市人大常委会担当作为、攻坚克难，立良法促善治履职尽职的初心使命，体现了对坚持党领导立法工作的政治自觉、对人民意愿的充分尊重和对立法质量的不懈追求。

　　通过立法切实解决突出问题

　　惠州西湖风景名胜区是国家级风景名胜区、5A级景区，已成为享誉海内外的惠州名片。

　　“要立良法，关键是要找实找准突出问题。”市人大常委会法工委副主任马学青说，西湖风景名胜区规划总面积达20.91平方公里，景在城中、城在景中，景区保护工作具有复杂性，找实找准存在的突出问题成为立法工作的第一个难点。

　　市人大常委会加强对立法承办部门的督促和指导，并充分发挥主导作用，深入开展立法调研工作，确保调研找到的问题全面、客观、有代表性。依据调研成果，总结确定了需要立法重点解决的关键性问题，为立法工作明确了总体立法思路和方向。随着立法工作的不断深入，对景区保护中存在的问题把握得更加全面精细，每次提交市人大常委会审议的条例草案都新增了调整的内容，如携犬入园、不可建设区和建筑物控制高度、林分林相改造等。

　　2017年8月，市政府将西湖条例草案提交市人大常委会一审，市人大常委会审议认为：条例草案具有一定的可行性，但是存在保护主题不突出、结构失衡、管理机制未理顺、职责分工不明确等问题，需进行较大幅度修改。时间紧任务重，市人大常委会制定了条例修改时间表，迅速组织人员通过集思广益、攻坚克难，全力推进修改完善工作。2018年5月份条例修改稿提交市人大常委会进行二次审议。

　　机构改革后明确执法管理机制

　　马学青说，制定条例过程中，恰与党和国家机构改革不期而遇。随着机构改革持续深化，相关管理单位和职能调整分化，导致立法工作甚至一度卡壳。

　　2019年6月，全市机构改革基本明朗，“就地等待”了一年的立法工作马上面临着新的难题：原有的风景名胜区主管部门变化，保护管理机构性质调整，有执法职责的部门不仅没有统一反倒更加分散。

　　为确保立法契合改革精神、具有可操作性，市人大常委会主动向市委请示汇报，与市政府及相关部门反复沟通协调，最终在执法管理机制等方面形成了统一意见。

　　最终明确林业主管部门负责风景名胜区的监督管理工作，相关部门依据各自职责对景区内违法行为分别进行执法，也可以委托惠州西湖风景名胜区管理机构进行执法。

　　此外，借鉴抚仙湖、滇池、洱海等湖泊治理的成功经验，惠州西湖风景名胜区将实行湖长制管理，由市政府和惠城区政府确定的湖长组织领导水资源保护、水污染防治、水环境治理等工作。

　　围绕热点难点问题开展调查

　　每个市民都是惠州西湖的享有者，也是惠州西湖的保护者。通过寻求有效保护与合理利用的最大公约数，市人大常委会也在表达、平衡、调整社会利益中广泛凝聚惠州西湖立法的共识。

　　“西湖条例立法是市人大常委会坚持开门立法的生动实践，首次在立法中委托惠州社调队开展热点难点问题调查，首次在人代会期间向代表发放问卷征求意见，充分体现了民主立法、为民立法的理念。”马学青说，立法过程中，先后共召开各种征求意见座谈会30余次、专家论证会3次、听证会1次，开展实地调研20余次、表决前评估会和立法协商各1次，确保立法经得起群众的检验、经得起实践的检验。

　　“红花湖是否应该禁止游泳”是立法争论的焦点，为了广泛听取民意，市人大常委会委托国家统计局惠州调查队开展专题调查。调查发现有85.96%的受访者认为需要禁止游泳，认为在风景名胜区内游泳既不文明，也不安全;有5.61%的受访者认为不需要禁止游泳。

　　基于此，条例从保护风景名胜资源、景区文明管理等方面考虑，对风景名胜区内放生、游泳、垂钓、噪声污染、携犬进入禁入区域等问题作出禁止性规定，并规定这些违法行为所应承担的法律责任。

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　　惠州已为保护“江城山湖”立法

　　2015年3月，修改后的《立法法》赋予设区的市地方立法权。同年5月28日，惠州市成为全省首批开始行使地方立法权的市之一。4年多的时间里，惠州立法工作成绩斐然，除1部程序性法规外，4部实体性法规先后颁布施行，分别为保护一条江(西枝江)、一座城(历史文化名城)、一座山(罗浮山)、一个湖(西湖风景名胜区)立法。

　　惠州立法防治扬尘污染

　　2019年4月，惠州市人大把《惠州市扬尘污染防治条例》纳入立法计划。近日，《惠州市扬尘污染防治条例(草案)》在市十二届人大常委会第二十七次会议接受第一次审议。

　　该条例(草案)共28条，对制定目的、适用范围、概念定义、管理体制、部门职责分工、监督管理制度、防治措施、法律责任等内容进行了规定。其中条例(草案)明确，建设单位对施工扬尘污染防治负总责，应当将扬尘污染防治费用列入工程造价。施工单位要建立包括降尘设备使用、进出车辆冲洗、道路洒水保洁等施工扬尘污染防治工作台账。对未建立工作台账的，由城乡管理和综合执法部门责令改正，处5000元以上2万元以下的罚款。对拒不改正的，责令停工整治。（记者 罗锐）