EOD的概念、分类及发展历程

　　国家对生态环保历来高度重视，一直都是环境保护、经济发展两手抓；在“十四五”中明确提到“推动绿色低碳发展，在发展过程中解决生态环境问题”，而EOD模式能从根本上解决生态环保治理面临的“缺钱”困境，使“环境修复+开发建设”相融合，将生态环保治理带来的价值内部化，项目整体收益自平衡，实现政府资金“零投入”。可见EOD模式在未来有成为主流的片区开发模式的潜力。

　　EOD ——（Eco-environment-oriented Development）生态环境导向的开发，它是一种实施理念、一种创新性的项目组织实施模式，而并非投融资模式。

　　2020年《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知环办科财函〔2020〕489号》文件给出了EOD模式的官方定义：以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。

　　EOD模式以可持续发展为目标，将经济发展与环境治理相融合，从而实现区域整体价值增长，让生态建设与经济发展齐头并进，走出了一条绿色低碳高质量发展的道路。

　　1971年，英国规划师麦克哈格从自然历史和人类文化的角度探讨了环境问题，他将“生态环境理念”第一次完整地引入城市规划之中。他认为大城市地区作为开放空间的土地，应按照其自然演进的过程进行选择，只有二者结合才可为居民提供满意的开放空间。

　　1990年，“山水城市”这一中国特色生态城市概念由钱学森先生提出，提倡将中国传统工业城的弊端用中国园林艺术进行改造，以达到人与自然和谐统一的目的。

　　美国学者霍纳蔡夫斯基于1999年首次提出了“生态导向”的思想，他将原先单纯强调保护的模式转变为“利用生态引导区域开发”，这成为EOD城市发展模式的雏形。

　　他强调应将区域生态价值和服务功能与土地开发利用政策相结合，提出了“生态优化”的思想。这一思想迅速在全球范围内得到积极响应，并开始从“生态优化”所强调的单纯“保护”，向利用生态来引导区域开发的“生态导向”思想方向发展。

　　EOD是“生态+经济”的重要抓手，是实现生态保护和可持续发展的重要方式，是促进区域整体价值溢价增值的有效路径，是产业导入及人才引进的关键举措。其核心内容主要包含三点：

　　融合：关联性融合。将公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业项目有效融合，进行肥瘦搭配，解决生态环境与经济发展对立的局面；同时强调产业项目必须与生态环境治理项目具有关联性，禁止无关项目。

　　一体化：一体化实施。生态环境治理与关联产业项目必须由一个主体统筹实施，一体化推进，建设运营维护一体化实施，以便各子项目之间的收益能够做到统筹互补，实现项目整体的收支自平衡。

　　反哺：效益内部平衡。将生态环境治理带来的经济价值内部化，解决环保前期投入的资金问题，项目整体收益与成本平衡，自给自足，力争实现政府资金“零投入”。同时为社会资本和金融机构参与生态环境治理创造条件，实现多元参与生态环境治理。

　　国家相关政策密集出台，短短的几年时间与EOD相关的政策文件已超过15部，我国EOD相关阶段性政策文件如下（详细政策文件见附件）：

　　EOD在国内的发展主要是由国家政策引领，其发展过程中有三个重要的时间阶段，分别是前期的探讨阶段、中期的试点阶段、后期的加速推进阶段。EOD一系列相关政策的出台，无论是在项目开展还是项目融资方面，都为EOD模式的长远发展打下了坚实基础，帮助EOD项目降低了融资难度，规范了运营模式，推动了EOD项目的可持续发展。

　　EOD模式在国内的探讨最早是2014年，中信国安在北海开展EOD项目实践。2016年11月，国发《国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》（国发〔2016〕65号）提出：探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式即“治理+经营”，并多次强调“绿水青山就是金山银山”。2018年，生态环境部86号文件《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》中明确提出探索开展EOD模式，这也是EOD模式首次正式出现在大众视野中。

　　2020年9月《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函[2020]489号）的出台，向各地区征集EOD模式的备选项目，并提出了具体目标以及试点内容要求，拉开了第一次EOD试点的序幕。

　　直到2021年4月，生态环境部等部门联合发布《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2021〕201号），同意36个项目开展EOD试点工作，期限为2021—2023年，EOD模式才开始真正的落地生根，同时也标志着EOD模式正式被推向实施层面。

　　继第一批试点开展以后，在2021年生态环境部再次发布《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2021〕468号），向各地区征集第二批EOD模式的备选项目，同时该文件明确EOD模式项目成立的核心条件：生态治理与产业开发一体化实施和项目自平衡。

　　文件中还提出了5项申报条件：各省份申报数量原则上不超过3个，重点支持实施基础好、投资规模适中、项目边界清晰、反哺特征明显、环境效益显著的试点项目。

　　2022年4月生态环境部、发展改革委、国家开发银行联合发布《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2022〕172号），该文件同意58个项目开展第二批EOD模式试点工作，期限为2022—2024年。同时国家开发银行还对符合条件的试点项目，发挥开发性金融大额中长期资金优势，统筹考虑经济效益和环境效益，在资源配置上予以倾斜，加大支持力度。

　　EOD试点启动以来，2批试点项目数量共94个，第二批次较第一批次试点项目数量增加22个，实施范围遍及各个省份。

　　2022年4月生态环境部《关于印发〈生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）〉的通知》（环办科财〔2022〕6号）提出，建立生态环保金融支持项目储备库，并制定入库指南，指南明确了入库标准和入库项目类型，其中包括将EOD模式项目纳入金融支持项目储备库，各省（自治区、直辖市）每年入库EOD项目原则上不超过5个。EOD试点模式探索已经基本成熟，项目管理也越来越规范。

　　与此同时，为适应我国EOD等新模式新机制的研究与实践需要，高质量地为各级政府、投资机构、行业企业等相关决策工作提供技术支持，生态环境部环境规划院依托生态环保规划-重大项目策划-实施方案设计-关联产业培育-关键政策研究基础与项目实践优势，于2022年4月15日正式成立EOD创新中心。

　　在生态环境部的主导下，EOD模式实践已经连续5年开展，实施至今，已经经历了第一次试点、第二次试点、常态化入库。经过各个地区两年多的试点，各省（自治区、直辖市）每年入库EOD项目数量上限由3个增长到5个，银行由1家变为2家（国开行与农发行两家银行），正逐步将助力生态价值实现的规模扩大化。预计2025—2030年，随着项目常态化推进及碳达峰目标日期的逼近，将迎来EOD模式项目增长的爆发期。

　　EOD模式的核心要义之一为融合，即需推进公益性生态环境治理与关联产业开发项目有效融合。故EOD的分类可分别从生态分类及产业分类来划分。

　　相关政策中，尚未对EOD中“生态环境类型项目”分类进行阐述。查阅文献资料发现，相关研究人员通过将三部委发布的第一批EOD试点名录项目涉及的生态项目类型进行分类，得到EOD的生态环境类型分为七大类十五小类。其中，七大类为：水环境综合治理、流域综合治理、矿山修复、环境综合治理、荒漠化治理、农村人居环境整治、固体废物防治。

　　科技与财务司于2021年12月14日发布的“一图读懂EOD模式与试点实践”中，对EOD模式的关联产业的常见类型进行了分类，共分为三大类：

　　1、项目总体打包：EOD模式支持项目总体进行打包开发，不论是已建、在建还是未建项目；不论是公益、准公益性还是经营性项目，又或者一、二、三产项目，都可以进行总体打包，拼盘开发。

　　2、多元资金拼盘：社会资本、中央预算内补助等均可用于EOD项目开发，其不足部分还可通过政策性银行来解决。

　　3、项目融资优势：相较于其他的项目贷，其融资优势非常显著。一是利率低，可享受政策性银行和行业贴息；二是周期可长达30年；三是融资金额大，可高达几十亿。

　　4、落地高效快速：EOD模式试点项目前期申报时间短，落地快，从项目包装到入库审批，再到融资落地，平均周期约6个月。

　　5、助力片区开发：由传统的“平台融资+土地财政”模式转向“EOD+片区开发”模式，筹划得当可形成内循环，规避政府信用背书和还款承诺。

　　EOD模式将生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，将生态建设与产业发展有机结合，两者相互促进，共同助益片区的综合开发，是一种值得推广的长远可持续的发展模式，但目前其还处于初步阶段，未来还有较多可探索及发展的空间。后续我们将继续对EOD运营模式及典型案例、EOD申报流程及相关要求、EOD项目谋划要点及思路进行研究及探讨。

　　【1】夏美琼,陈燕香,凌敏,许超,陈亮.流域综合治理生态环境导向的开发模式探讨[J].环境生态学,2022,4(12):57-62.

　　【2】生态导向发展模式（EOD）下的城市绿地系统规划应对策略研究 ——以广西贵港城市西片区生态绿地系统规划为例[D].陈海涛.华中科技大学.2012