坚持和完善生态文明制度体系

党的十八大以来我国生态环境领域的体制改革迈向社会主义生态文明新时代，尤其是党的十八届三中全会推动生态文明体制进一步深化改革，取得了历史性成就。党的十九届四中全会提出，坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。坚持人与自然和谐共生，坚守尊重自然、顺应自然、保护自然，健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系。到本世纪中叶，生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化全面实现，建成美丽中国。

生态文明制度建设取得历史性成就

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在习近平生态文明思想的指引下，我们国家的生态文明制度建设工作决心之大、力度之大、成效之大，前所未有，取得了历史性的成就。

绿色发展理念日益深入人心。越来越多的地方政府把加强能源资源节约、生态环境保护作为机遇和重要抓手，拓展新的发展空间、提升经济质量和城市竞争力。企业依法排污治污、保护环境的法治意识、主体意识正在形成。全社会关心、参与、贡献生态文明建设的行动更加自觉。

主体功能区制度逐步健全。按人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，我国构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局和自然岸线格局。强化土地用途管制，划定并严守生态红线，减少了“九龙治水”现象。符合生态文明理念的产业结构、生产方式和消费模式初步形成，适应了“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的要求。

全面节约资源有效推进。加强生产全过程节约化管理，推动资源利用方式的根本转变，大幅降低了能源、水、土地消耗强度。大力发展循环经济，变废为宝，效仿食物链、延伸产业链、提升价值链，城市矿产、再制造、园区循环化改造取得预期效果。国家发展改革委等14个部委联合印发的《循环发展引领行动》提出，力争到2020年，主要资源产出率比2015年提高15%，主要废弃物循环利用率达到54.6%左右。一般工业固体废物综合利用率达到73%，农作物秸秆综合利用率达到85%，75%的国家级园区、50%的省级园区开展循环化改造。资源节约型、环境友好型社会雏形显现。

制度建设推动生态环境质量改善。国务院发布实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划，坚决向污染宣战。2018年，中国国内生产总值较2013年大幅增长的同时，大气污染防治重点区域京津冀、长三角、珠三角细颗粒物（PM2.5）年均浓度分别下降48％、39％、32％。2018年，全国酸雨区面积占国土面积比例由历史高点的30%左右下降到了5.5%。2018年，全国地表水国控断面I－III类水体比例增加到71.0%，劣V类水体比例下降到6.7%。截至2018年三季度末，我国煤电机组累计完成超低排放改造7亿千瓦以上，节能改造累计已完成6.5亿千瓦。2019年9月，森林覆盖率由本世纪初的16.6%提高到22.96%左右。截至2018年,各类自然保护地总数1.18万处，其中国家级3766处。各类陆域自然保护地总面积约占陆地国土面积的18%以上，已超过世界平均水平。

生态文明法治不断健全。环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、环境影响评价法、核安全法、环境保护税法等法律完成制修订，土壤污染防治法已进入全国人大常委会立法审议程序。特别是被称为“史上最严”的新环境保护法从2015年开始实施，在打击环境违法行为方面力度空前。最高人民法院、最高人民检察院出台办理环境污染刑事案件的司法解释，各地组建环境警察队伍，环境司法保障得到切实加强。环境诉讼的司法解释和指导案例相继发布，促进生态文明司法的专门化。

形成生态文明政绩观。转变长期以来追求“GDP至上”的政绩观，领导干部“关键少数”十分重要。2016年12月，《生态文明建设目标评价考核办法》印发，确定对各省区市实行年度评价、五年考核制度，并作为党政领导综合考核评价、干部奖惩任免的依据。对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的干部，实行终身追究制度。第一轮中央生态环境保护督察及“回头看”合并重复举报后向地方转办约17万余件，其中，立案处罚4万多家，罚款24.6亿元；立案侦查2303件，行政和刑事拘留2264人，问责涉及党政领导干部4218人。中央生态环境保护督察工作影响很大，效果很好，做到了中央满意、地方服气、百姓点赞、解决问题。2017年7月，中办、国办就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报，深刻剖析了“不作为、不担当、不碰硬”“没有站在政治和全局的高度”“监管层层失守”“弄虚作假、包庇纵容”等生态破坏的根源，包括3名副省级干部在内的几十名领导干部被问责，不仅以儆效尤，能使地方领导干部真正意识到生态环境保护的分量，认识到不能吃祖宗饭、断子孙路，还有助于形成正确的政绩观和价值取向。

中国生态文明制度走向世界。世界可持续发展中的中国智慧逐步彰显。2013年2月，联合国环境规划署第27次理事会通过了推广中国生态文明理念的决定草案；2016年，联合国环境规划署发布《绿水青山就是金山银山：中国生态文明战略与行动》报告，向全世界推广了中国生态文明建设的理念和经验。我国完善“一带一路”绿色合作机制，强化“走出去”企业的环境意识，积极推进沿线国家在环保基础设施、绿色低碳技术、装备与产业等方面的合作。2015年12月，《联合国气候变化框架公约》196个缔约方通过《巴黎协定》；中国不仅是《巴黎协定》达成的重要推动力量，也是坚定的履约国。中国向国际社会宣布，2030年左右使二氧化碳排放达到峰值并争取尽早实现，2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。推动建立公平合理的全球气候变化治理格局，树立了负责任的大国形象。

生态文明制度体系的丰富内涵

绿水青山就是金山银山的理念是制度体系的根本遵循。绿水青山就是金山银山的理念是习近平生态文明思想的核心理念之一，也是重要的新发展理念。新中国成立以来，生态文明制度在一段时期内没有发挥应有作用，一个核心原因是生态文明理念没有转变到位，经济增长和生态文明建设的协同关系没有认识到位。绿水青山就是金山银山的理念真正讲清了我国经济进入高质量发展阶段，经济增长与生态环境保护之间的关系，明确指出“绿水青山”与“金山银山”不是相对立的，“绿水青山”可以转化为“金山银山”，两者是可以和谐统一的。这为生态文明制度的落地实施奠定了思想基础。

党的十九届四中全会从实行最严格的生态环境保护制度、全面建立资源高效利用制度、健全生态保护和修复制度、严明生态环境保护责任制度四个方面，提出了坚持和完善生态文明制度体系的努力方向和重点任务。

实行最严格的生态环境保护制度是管大局、管整体的制度，是从规划上、法治上、技术上以及市场与政府的共同着力上来谋划制度体系。其中，加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度是整体谋划国土空间开发保护格局，建立全国统一、权责清晰、科学高效的国土空间规划体系的全局性制度。之前规划制定过程中，经常出现“神仙打架”现象，比如国家发改委主导的主体功能区规划与原国土资源部主导的土地利用规划、城乡规划有时出现不衔接、不协调的问题。在地方上，有的城市上任领导让向西发展，而现任领导让向东发展，甚至有的开发建设活动在没有规划或违背规划的情况下就实施了。

全面建立资源高效利用制度是从资源领域的制度体系来谋划。其中，健全自然资源产权制度，是全面建立资源高效利用制度乃至整个生态文明制度体系的一项基础性制度。这项制度是落实宪法第九条对自然资源公民所有或集体所有的规定的落实。健全自然资源产权制度首先要明晰产权，这样才能保证自然资源的有偿使用，充分发挥市场配置资源决定性作用和政府的服务监管作用。

健全生态保护和修复制度是从生态领域的制度体系来谋划。其中，构建以国家公园为主体的自然保护地体系的主要目的是推动科学设置各类自然保护地，建立自然生态系统保护的新体制新机制新模式，建设健康稳定高效的自然生态系统，为维护国家生态安全和实现经济社会可持续发展筑牢基石，为建设美丽中国奠定生态根基。2019年8月，习近平总书记致第一届国家公园论坛的贺信指出，中国实行国家公园体制，目的是保持自然生态系统的原真性和完整性，保护生物多样性，保护生态安全屏障，给子孙后代留下珍贵的自然资产。

严明生态环境保护责任制度是从环境领域的制度体系来谋划。其中，建立生态文明建设目标评价考核制度有助于树立以绿色发展为导向的政绩观，切实提升人民群众对生态环境的获得感，告别原有“唯GDP”的评价“指挥棒”。在实践中，许多干部和群众都有认识上的误区，认为发展和保护是一对不可调和的矛盾。建设生态文明，必须转变发展方式。绿色发展正是适应生态文明建设要求的发展理念和发展模式。生态文明建设不是抑制发展，而是一种有促有控、调优调强的发展，反映了科学发展的内在要求。考核办法把资源利用、生态环境保护、增长质量等纳入综合考核评价，有利于引导各级党委和政府把经济社会发展和资源环境紧密结合起来，协调发挥资源环境对转型发展的优化保障和约束倒逼作用，推动转变发展方式取得切实成效。

（郭兆晖 中央党校社会和生态文明部生态文明建设教研室副主任）